De Nederlandse Planningsdoctrine.

Deze tekst is onderdeel van het essay "Een onvoltooid project.".

De Groeikernen worden geassocieerd met de jaren zeventig, bloemkoolwijken en het kabinet Den Uyl. Deze associaties zijn niet onjuist, maar de Groeikernen vormen ook het hoogtepunt van een zoektocht naar een ‘regelmatige’ en geordende verstedelijking die veel eerder begon.
De gezaghebbende planoloog Andreas Faludi beschreef nog in 1990 de Groeikernen als ‘de hoekstenen van de Nederlandse ruimtelijke planningsdoctrine’, in een boek dat uitkwam op het moment dat het groeikernenbeleid net definitief was afgeschaft. ^[1] ‘Planningsdoctrine’ is een term die door Faludi was gemunt om het samenhangende geheel van beelden, doelen en instrumentarium te beschrijven waarmee steden, regio’s of hele landen worden ingericht.
De Groeikernen, verspreid over Nederland met hun grootste concentratie in de Randstad, zijn dan ook geen op zichzelf staande projecten. Ook zijn zij veel meer dan het product van de maakbaarheidspolitiek van het kabinet Den Uyl. De planningsdoctrine waar de Groeikernen ‘de hoeksteen’ van vormen is ouder dan de kabinetten onder wiens gezag ze werden gebouwd. Bovendien is de planningsdoctrine niet ontstaan in kringen van bestuurders, maar in professionele kringen. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat de planningsdoctrine op het moment dat deze haar resultaten boekte niet werd ingekleurd door de politieke agenda’s die op dat moment speelden, maar daar komen we later op terug.

In de naoorlogse periode ontstond een idee van nationale planning, van Nederland als één enkel plannings- of zelfs ontwerpopgave. Uit de draden van vooroorlogse streekplannen, de Rijksbemoeienis met de volkshuisvesting, de wederopbouw van de verwoeste steden, het plannen van een rijkswegennet, kreeg de opgave vorm. Dit werd gevoed door een aantal nieuwe perspectieven van voor, tijdens en na de oorlog.

Ten eerste was er het beeld van de ‘Randstad’ zelf, met de grote steden die het ‘Groene Hart’ omringden, voor het eerst als zodanig beschreven vanuit het vliegtuig door KLM-pionier Albert Plesman. Maar er was ook de traumatische ervaring van de hongerwinter, waarin de afhankelijkheid en de afstand van de grote steden tot de landbouwgebieden duidelijk werd. De grote steden bleken onbeschermd te zijn tegen hongersnood en andere archaïsche bedreigingen in tijden van crisis. Bovendien werd duidelijk dat juist de buitengebieden, de dorpen en streken buiten de Randstad, dikwijls de plekken waren waar de bevolking zich onttrok aan de beschavende invloeden van de stedelijke burgerlijke cultuur. Daar liet men zich in tijden van crisis in de invloedssfeer trekken van extremistische politieke bewegingen, zoals de NSB en -na de oorlog- de CPN. Het was niet voor niets dat in de proto-nota voor de nationale ruimtelijke ordening, de Nota Westen des Lands (1958), twee kaarten afgedrukt waren die aangaven waar er NSB was gestemd en waar CPN en dat de randen van Nederland gevaarlijke subversieve tendensen vertoonden. ^[2] Deze konden alleen worden voorkomen door het isolement van de randgebieden op te heffen en de al te grote sociaal-economische verschillen tussen stedelijk en landelijk te verzachten.

Tenslotte was er ook de vrees voor oncontroleerbare verstedelijking, voor sprawl. Men was bang voor de suburbanisering van Nederland langs de autowegen. Er werd naar de drie Randstedelijke provincies gekeken en geconcludeerd dat de steden aan elkaar vast dreigden te groeien, in plaats van het parelsnoer van afzonderlijke eenheden te blijven, die ze idealiter vormden.

Deze combinatie van oude trauma’s, angst voor maatschappelijke spanningen, vrees voor het dichtslibben van het land maar ook het incalculeren van de effecten van de moderne welvaart en de technologie van de toekomst, dreven het vormen van een nationale planningsopgave aan. Stad en land, landbouw en industrie, Randstad en buitengebieden moesten met elkaar één harmonieus geheel gaan vormen.

De eerste keer dat er tot een planningsconcept op nationale schaal werd gekomen was in de eerdergenoemde Nota Westen des Lands. Daarin viel de verwachting te lezen dat de fiks ingezette bevolkingsgroei (de naoorlogse babyboom) en de stijgende aantallen woningen die ieder jaar werden bijgebouwd zonder een boven-stedelijke en zelfs boven-provinciale planning onhoudbaar zouden zijn. Voor het eerst werd vanuit het Rijk voorgesteld om niet alleen de uitbreiding van middelgrote steden van bovenaf te plannen, maar ook het stichten van nieuwe steden op enige afstand van de bestaande steden. Deze werden nadrukkelijk opgevat als zelfstandige New Towns met hun eigen voorzieningen, werkgelegenheid en bestuur, dus niet als satellieten of slaapsteden.

De naoorlogse planningsdoctrine, om Faludi’s term over te nemen, was gefundeerd in een angst voor de wild uitdijende stad, en voor de gevaarlijke isolatie van gebieden aan de rand van Nederland. De remedie was een regelmatige verstedelijking van Nederland als geheel, door middel van losjes aaneengeregen stedelijke eenheden, verbonden door een comfortabel net van snelwegen. In de nota uit 1958 werd gesproken over ‘overloopsteden’ voor Den Haag, Rotterdam en Amsterdam, en over het niet groter laten groeien van ‘het stadslichaam’ dan 8 kilometer. Het Groene Hart moest open blijven en de Randstad moest zich daarom niet naar binnen, maar naar buiten uitbreiden.

Nederland in het jaar 2000

Ook in de Eerste Nota voor de Ruimtelijke Ordening (1960), die zich expliciet richtte op Nederland als geheel, werd gesproken over de overloopkernen in het westen van het land. Voor de rest van Nederland werd er niet zoveel gezegd over de instrumentaria voor verstedelijking, behalve dat er werkgelegenheid naar de buitengebieden moest worden gebracht om daarmee nieuwe bewoners te trekken en de oude te behouden. Ook in deze nota worstelde men met de spanning tussen de wens van veel mensen om in een grondgebonden eengezinswoning te wonen, maar wel binnen een stedelijke sfeer met veel voorzieningen. Automobiliteit en de groeiende economie, gecombineerd met de uitbreidingsplannen die door iedere gemeente afzonderlijk werden gemaakt, maakten de dreiging van sprawl reëel.

Pas in de Tweede Nota voor de Ruimtelijke Ordening (1966) ontwikkelde het Rijk een morfologisch concept om de verstedelijking door het hele land in goede banen te leiden: de ‘gebundelde deconcentratie’. De wens om een huisje in het groen te bezitten werd legitiem geacht, maar wel op aangewezen, geconcentreerde locaties.

De ruimtelijke structuurschets voor Nederland in het jaar 2000, die is opgenomen in de Tweede Nota, is misschien wel het meest ambitieuze plan dat ooit voor Nederland is gemaakt. Nederland werd volgepland op basis van een ver doorgevoerd concept van hiërarchische kernen in een netwerk van infrastructuur. Verschillende stedenbouwkundige ideeën uit de twintigste eeuw kwamen bij elkaar: van de tuinstadgedachte en de modernistische stedenbouw tot en met de Engelse New Towns. In de Tweede Nota verbindt een raamwerk van autowegen en spoorlijnen het gehele territorium van Nederland. De bestaande steden zijn uitgebreid met nieuwbouwwijken en op cruciale punten in het netwerk zijn dorpen aangewezen om uit te groeien tot nieuwe steden, zoals Zoetermeer en Spijkenisse, Nieuwegein en Houten. Dit zijn de Groeikernen. Nederland is hier één stedelijk geheel geworden door een buitengewone uitbreiding van het stedelijk areaal volgens één samenhangend systeem. De Groeikernen zijn de hoeksteen van de Nederlandse planningsdoctrine omdat ze de geconcentreerde en geregelde verstedelijking en groei ruimtelijk mogelijk maakten.

Dit buitengewone plan voor het Nederland van de toekomst, had nooit gemaakt kunnen worden als er niet de bevolkingsprognose was geweest uit 1965, die voorspelde dat Nederland in het jaar 2000 bijna 21 miljoen inwoners zou tellen, in plaats van de ruim twaalf miljoen van dat moment. Negen miljoen Nederlanders erbij in 35 jaar, die ook nog eens in toenemende mate zouden gaan autorijden, die grotere huizen en meer voorzieningen zouden eisen. Dat betekende dat het hele land geherstructureerd moest worden. Dit verklaart de honderden kilometers nieuwe snelweg en de enorme uitbreiding van stedelijk gebied, die we zien in de Tweede Nota. De bevolkingsprognose - die er uiteindelijk met meer dan 4 miljoen mensen naast zou zitten – bevestigde in de jaren zestig een breed geloof dat een razendsnelle verbouwing van stad en land onvermijdelijk was. Binnensteden als die van Den Haag, Utrecht en zelfs Amsterdam waren een slagveld van enorme cityvormingsprojecten, terwijl nieuwe snelwegen door het landschap werden aangelegd. De Tweede Nota bevestigde en versterkte deze trends. In deze geest werden ook de eerste Groeikernen gebouwd, zoals Zoetermeer als overloopstad van Den Haag en het nieuwe Lelystad, als de ‘hoofdstad’ van de Flevopolder en de toekomstige Markerwaard en als overloopstad voor Amsterdam.

De Tweede Nota is een hoogtepunt in de daadkracht en de politieke positionering van de planologische en stedenbouwkundige disciplines. Daarnaast is het ook een hoogtepunt in de brede consensus over de interveniërende rol van de overheid in het verspreiden van welvaart en moderniteit over het hele territorium van Nederland. In die zin is het een ruimtelijke vertaling van de naoorlogse opbouw van de verzorgingsstaat, die onderwijs, ziekenzorg, volkshuisvesting, werkgelegenheid en cultuur organiseerde en tot in de verste uithoeken van het land liet doordringen. Deze enorme uitbouw van de rol van de overheid was geen punt van politieke controverse, maar werd decennia lang gedragen door wisselende combinaties van socialistische, confessionele en liberale regeringen.

Toch was de Nota ook voor een belangrijk deel een papieren tijger, een document dat, zoals Andreas Faludi later zou schrijven, “rijk aan beelden en concepten maar arm aan concrete maatregelen” was. Het was weliswaar een Rijksnota maar ging niet gepaard met beleidsinstrumenten of een rijksbudget. Een nieuwe stad als Lelystad kon voortvarend gerealiseerd worden doordat deze de verantwoordelijkheid was van de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders en Zoetermeer was een initiatief van de Gemeente Den Haag en de provincie Zuid-Holland. De overige aangewezen Groeikernen moesten het echter voorlopig doen zonder politieke en financiële ondersteuning. In die zin was de Tweede Nota een visionair document, maar in vele opzichten ook niet meer dan dat: een visie.

Aan het einde van de jaren zestig dreigde het beleid dat door de Tweede Nota werd voorgespiegeld dan ook te mislukken. De Groeikernen werden niet snel genoeg gerealiseerd om de woningvraag op te vangen, door een combinatie van gebrek aan geld en ambtelijke deskundigheid. De bestaande dorpen en stadjes in het Groene Hart realiseerden bovendien veel meer woningen dan door het Rijk wenselijk werd geacht. De gevreesde suburbanisatie en het dichtslibben van het landschap leek onafwendbaar.
Uiteindelijk was het de acute woningnood begin jaren zeventig die de planners dream van de Tweede Nota ook politiek en financieel van de grond zou doen komen. Met de Nota Volkshuisvesting uit 1972 en de Derde Nota over de Ruimtelijke ordening uit 1973 werd de uitvoering van de concepten uit de Tweede Nota ter hand genomen met geld en bestuurlijke maatregelen. De Minister voor Ruimtelijke Ordening in het kabinet Den Uyl, Hans Gruijters, zou keihard werken aan het realiseren van de Groeikernen en de groeisteden, waaronder Lelystad, de stad waarvan hij zelf na zijn Haagse periode voor lange tijd burgemeester zou worden.